La commune renouvelle ses instruments de planification avec la population

Contexte

Uznach se situe à l’extrémité orientale du lac de Zurich et compte près de 6’500 habitants. En 1978 déjà, la commune s’est dotée de ses propres lignes directrices, le premier plan directeur communal remontant à 1983.

Pendant plusieurs décennies, Uznach n’a pas mis à jour ses instruments de planification malgré l’évolution relative à  l’aménagement de son territoire et au développement communal. Or, en principe, une révision des documents liant les autorités ou les propriétaires fonciers s’impose tous les 10 à 15 ans, tels que les plans directeurs ou les plans de zones. C’est une des raisons qui a motivé le Conseil communal à renouveler en 2005 ses lignes directrices devenues obsolètes.

Le plan directeur communal, exigé par loi cantonale sur l’aménagement du territoire et la construction, datait lui aussi de près d’un quart de siècle et avait grand besoin d’être révisé. C’est donc le processus d’élaboration des lignes directrices qui aura donné le coup d’envoi au renouvellement complet des instruments de planification.

Évaluation

Situation

Situé dans la plaine saint-galloise de la Linth, Uznach est un centre régional à mi-chemin entre Rapperswil-Jona, et le Toggenbourg. La commune est bien raccordée au réseau routier suprarégional. Si la desserte du centre par les transports publics est excellente, celle de la périphérie est plutôt moyenne.

Les instruments de planification (lignes directrices, masterplan et plan directeur) portent sur la totalité du territoire communal. Les principes énoncés dans les lignes directrices concernent donc également l’ensemble de la commune, mais ils ne donnent pas d’indications spatiales concrètes. Seul le projet de contournement de la localité, et en particulier du centre historique, est décrit précisément dans les lignes directrices.

Processus

En 2005, le Conseil communal a décidé d’élaborer de nouvelles lignes directrices afin de définir le positionnement stratégique de la commune. En 2006, avant le début des travaux de planification, il a convié les parties intéressées et la population à participer au processus. Dans ce cadre, les habitants ont eu l’occasion de s’exprimer sur neuf sujets prioritaires lors d’une séance de lancement, puis, épaulé par un bureau de conseil, l’Exécutif a mis sur pied un groupe de travail composé de citoyens intéressés.

Trois ateliers ont été organisés avec les participants, au cours desquels ceux-ci ont résumé l’ensemble des revendications autour de trois thèmes principaux: Uznach – lieu de résidence, Uznach – place économique, et  Uznach – centre régional. Les lignes directrices ont été présentées au public en automne 2006.

Le Conseil communal a ensuite décidé d’approfondir le contenu des lignes directrices. Il souhaitait se doter d’un masterplan synthétisant sur une carte les orientations retenues. Trois ateliers ont ensuite permis de recueillir des expériences et des perspectives nouvelles afin d’élaborer le masterplan approuvé en 2008.

Finalement, l’Exécutif a lancé en 2010 les travaux relatifs à la nouvelle planification directrice et la population a été à nouveau associée au travers de deux ateliers.

Commune

Malgré une expérience positive  lors de la révision des lignes directrices, le Conseil communal  a estimé  que le projet de révision des instruments de planification locale devait être développé de manière plus précise et plus spécifique. Dans un premier temps, l’Exécutif a donc décidé de traduire spatialement le contenu des lignes directrices dans un masterplan ne liant pas encore les autorités. Il s’agissait d’une étape intermédiaire menant vers la planification directrice, qui revêtait quant à elle un caractère contraignant. Le masterplan a été l’occasion de dresser un état des lieux de tous les thèmes pertinents et de définir des axes prioritaires. La planification directrice en a ensuite fixé les contenus de manière juridiquement contraignante.

Propriété

Les instruments de planification sont un ensemble de normes publiques. Les indications qu’ils contiennent ont une incidence sur la propriété foncière de nombreux citoyens. Ainsi, les lignes directrices décrivent les intentions de développement de la commune, qui, par conséquent, touchent l’ensemble des habitants.

Le masterplan désigne les domaines prioritaires du développement spatial et territorial qui, selon la priorité et le thème, sont susceptibles de concerner un nombre restreint de propriétaires ou au contraire beaucoup de personnes. D’un point de vue juridique, les lignes directrices, tout comme le masterplan, ne lient pas les autorités ou les propriétaires fonciers. Elles ne sont donc pas des mesures contraignantes.

Cependant, en élaborant ces instruments, les autorités s’engagent elles-mêmes à orienter le développement dans la direction prévue. Lignes directrices et masterplan servent donc d’instruments de pilotage aux autorités. Leurs contenus deviennent contraignants pour les autorités dès lors qu’ils sont repris dans le plan directeur communal.

Acceptabilité

Dans un premier temps, l’ensemble de la population a été appelée à participer au processus d’élaboration des lignes directrices. Après une séance de lancement, des ateliers ont été organisés avec un groupe de projet composé de citoyens intéressés. Cette approche s’est avérée fructueuse, car une fois finalisées, les lignes directrices ont été très bien accueillies lors de leur présentation au public.

L’accueil réservé au masterplan par la population est, quant à lui, plus difficile à évaluer. Certes, il a été très bien reçu lors de la présentation publique, mais il ne revêt en principe qu’un caractère interne. Il se fonde cependant pour l’essentiel sur les mesures énoncées dans les lignes directrices, et la commune l’utilise avec succès comme instrument de pilotage général.

En 2010, les habitants ont pu s’impliquer à nouveau, cette fois dans le cadre de la planification directrice communale. La commune a pris contact avec les propriétaires fonciers touchés par les mesures d’aménagement pour solliciter leur avis ou leur collaboration. Le reste de la population a pu donner son avis sur le projet de plan directeur lors d’une séance d’information. Il était par ailleurs possible de s’exprimer durant la mise à l’enquête publique du plan directeur communal.

Les communes voisines et le groupe régional d’aménagement ont également pu se manifester. Grâce à cette démarche, la commune se heurte aujourd’hui à peu de résistances lorsqu’elle applique ces instruments.

Densité

Bien que les lignes directrices et le masterplan ne donnent pas d’indications concrètes sur les densités d’utilisation visées, ils spécifient toutefois qu’Uznach doit concentrer sa croissance vers l’intérieur. Une mise en œuvre cohérente aurait, au minimum, pour incidence une hausse de la densité bâtie dans le territoire urbanisé. Par contre, une densification importante est explicitement exigée le long de la Zürcherstrasse (route cantonale) et dans les zones d’habitation et d’artisanat proches de la gare.

La création d’espaces de rencontre – qu’il s’agisse d’espaces ouverts aux abords des nouveaux bâtiments, de surfaces de séjour aménagées dans l’espace routier ou de surfaces de circulation revalorisées – doit contribuer à animer le centre de la localité.

Qualité

D’un point de vue territorial, le masterplan donne des indications concernant le développement de douze domaines prioritaires. L’aménagement de l’espace extérieur, érigé en pilier de la qualité du site et en élément générateur d’identité, se voit accorder une importance de premier ordre.

Dans le centre historique, il convient de modérer le trafic et de réaménager l’espace extérieur. Devant l’hôpital de la Linth et l’EMS situé près du centre, de même que le long de la Zürcherstrasse, les espaces publics doivent faire l’objet d’un aménagement attrayant. Cela vaut aussi pour l’espace extérieur en zone industrielle et artisanale.

Le masterplan exige par ailleurs qu’une transition soignée avec le paysage environnant soit assurée. Il en va de même pour le projet de sentier panoramique, appelé à former la limite entre paysage et milieu bâti. Cette promenade représente en outre l’épine dorsale des liaisons piétonnes et cyclables.

Rentabilité

L’utilisation rationnelle et mesurée du territoire réduit les coûts d’opportunité et les frais d’exploitation incombant à la collectivité. Les différentes actions de la commune d’Uznach pour renouveler ses instruments de planification peuvent être considérées, également du point de vue financier comme très positives; c’est en tout cas l’avis de la commune.

Au niveau des investissements, le processus d’élaboration des lignes directrices a demandé un investissement de près de 40’000 francs. Les mesures préconisées par les lignes directrices étant aptes à améliorer la qualité de vie de la population, la fondation Promotion Santé Suisse a pris en charge 50 % des dépenses. L’élaboration du masterplan a, quant à elle, coûté environ 45 000 francs. Ces montants sont peu élevés, comparés aux coûts conséquents qu’une urbanisation aléatoire aurait engendrés.

Résumé

Uznach prépare son avenir et a mis en œuvre un processus de longue haleine, qui a porté ses fruits. Elle a préféré prendre du recul au lieu de se plonger directement dans la révision de sa planification locale par le biais du plan d’affectation et de son règlement.

Elle a réfléchi à son avenir tout en impliquant la population. La vision élaborée en commun a servi de base pour toutes les étapes ultérieures de la planification. D’un document à l’autre – des lignes directrices au plan directeur en passant par le masterplan – les tâches envisagées ont été formulées et fixées de façon toujours plus claire et contraignante.

Aujourd’hui, une dizaine d’années après le lancement du processus, la commune sait où elle va. Elle sait aussi qu’elle peut compter sur l’appui des habitants car tous ont décidé en commun de la voie à suivre.

Wirtschaftlichkeit

Zu den Grundzügen der Raumplanung gehört die geordnete Besiedlung des Landes. Dies verringert Opportunitäts- und Folgekosten für die Allgemeinheit. Dass die Gemeinde ihr Planungsinstrumentarium erneuert hat, ist daher erfreulich. Die Investitionen betrugen für den Leitbildprozess rund 40’000 Franken.

Weil die Massnahmen des Leitbilds die Lebensqualität der Bevölkerung verbessern, beteiligte sich die Stiftung Gesundheitsförderung Schweiz zu 50 Prozent an den Auslagen. Für den Masterplanprozess mussten rund 45’000 Franken aufgewendet werden. Gemessen an den Folgekosten einer ungeordneten Besiedlung sind diese Beträge klein. Die Investitionen lohnten sich auf jeden Fall, betont die Verwaltung bereits heute.

Zusammenfassung

Uznach wappnet sich für die Zukunft. Die Gemeinde setzte dafür einen langwierigen, aber lohnenswerten Prozess in Gang. Statt ihre Ortsplanungsrevision mit der Bau- und Zonenordnung anzugehen, trat sie zuerst einen Schritt zurück. Zusammen mit der Bevölkerung machte sie sich Gedanken über ihre Zukunft.

Die gemeinsam erarbeitete Vision diente als Grundlage für alle weiteren Planungsschritte. Vom Leitbild über den Masterplan bis zum Richtplan wurden die anzugehenden Aufgaben in jedem Dokument klarer und verbindlicher formuliert und festgesetzt. Heute, gut zehn Jahre nach dem Start des Leitbildprozesses, weiss die Gemeinde, wohin der Weg führen soll. Und sie weiss auch, dass ihre Einwohnerinnen und Einwohner ihr folgen werden. Den Pfad haben nämlich alle zusammen bestimmt.

Informations supplémentaires

• 2006. Zukunft Uznach – Leitbild. Ernst Basler + Partner. Commune d’Uznach, Uznach.
• 2008. Masterplanung Uznach – Planungsbericht. Sapartners, Zurich.

Date de l'évaluation par EspaceSuisse: juin 2018