Comment un petit village planifie son avenir

Deux villages suisses portent le nom de Münchwilen. L’un se trouve dans le canton de Thurgovie, l’autre dans la région argovienne du Fricktal, au pied de la colline du Eikerberg dans la chaîne du Jura. Fin 2019, l’ancien village à vocation agricole comptait environ 950 habitants. À cette époque, son maire, Bruno Tüscher, occupait cette fonction depuis un an, après avoir été membre de la Municipalité durant quatre ans. La conception directrice de développement territorial (räumliches Entwicklungsleitbild, REL) qu’il a élaborée avec sa commune est citée comme bon exemple sur le site du canton d’Argovie. Bruno Tüscher revient sur le chemin parcouru.

«Nous sommes un village résidentiel classique»

Le maire connaît sa commune. «Nous sommes un village résidentiel classique», dit-il, et pense ici surtout à la partie sud du village. «Pour le reste, il ne se passe pas grand chose.» La structure spatiale est classique pour ce type de village: la partie historique se concentre le long du ruisseau du village, qui coule vers le nord depuis le couvent situé dans le haut, en bordure de la forêt. Vers l’est, le flanc de la colline est principalement occupé par des maisons individuelles. La zone d’habitation s’est développée sur les parcelles qui offrent la meilleure vue. Les espaces verts non bâtis sont encore nombreux entre les maisons. Est-ce que cela signifie que des déclassements seront nécessaires? Probablement pas, estime Tüscher au vu des réserves de zones à bâtir de sa commune. 

Au pied de la colline, le terrain s’aplatit. C’est là que se trouve la zone du Sisslerfeld. Selon le plan directeur cantonal, il s’agit de la plus grande zone d’activités d’un seul tenant du canton. Majoritairement non bâtie, elle constitue un pôle de développement cantonal. Elle est bordée par la zone industrielle et artisanale de la commune, elle-même séparée du reste du village par la route cantonale, l’autoroute A3 et la ligne ferroviaire Bâle-Zurich. 

Tout a commencé avec la nécessité de réviser le plan d’aménagement local

À Münchwilen, comme dans de nombreuses communes, la dernière révision complète du règlement sur l’aménagement du territoire et les constructions (Bau- und Nutzungsordnung, BNO) remonte à pas mal de temps (1992). Trois modifications partielles ont certes été décidées entre 2000 et 2012, et le règlement a été renouvelé en 2015, mais entretemps, il s’est passé bien des choses dans le domaine de l’aménagement du territoire. Le 1er mai 2014, la révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) est entrée en vigueur, à la suite de quoi le canton d’Argovie a adapté son plan directeur, qui a été approuvé par le Conseil fédéral le 23 août 2017.

La Municipalité était donc depuis longtemps consciente de la nécessité de réviser le BNO et savait que cette révision devrait être complète pour répondre au renforcement des directives légales. En mai 2016, ses membres se sont spécialement réunis pour se pencher sur la question, accompagnés par le bureau d’études Metron AG. «Nous voulions réfléchir à la direction que nous voulions donner au développement de Münchwilen au cours des vingt prochaines années», explique le maire. La Municipalité a rapidement réalisé le travail considérable que représentait la révision du BNO. De fait, une conception directrice semblait s’imposer pour clarifier les questions les plus importantes et les points encore ambigus en amont de la révision proprement dite. En outre, une telle conception aiderait le canton à mieux comprendre la révision du plan d’aménagement local. La Municipalité décida donc de procéder en deux étapes et d’établir d’abord une conception directrice avant de procéder à la révision. Cette manière de faire trouva un écho positif auprès de la population, qui vota en 2017 un crédit d’engagement de près de 40’000 francs pour le REL.

Choisir le bon partenaire pour enrichir la conception directrice

La première question que s’est posée la Municipalité était éminemment pratique, mais décisive: qui allait l’accompagner dans le travail d’élaboration d’une conception directrice? Il était tentant à cet égard de faire appel au bureau d’ingénieurs avec lequel la commune travaillait depuis plusieurs années. «Nous avons cependant délibérément choisi de ne pas le faire», explique Tüscher. «Nous voulions clairement séparer l’aspect stratégique de l’aspect opérationnel». Autrement dit, la réflexion stratégique sur le REL devrait être confiée à un bureau qui n’était pas installé dans le Fricktal et qui pourrait porter un regard neuf sur Münchwilen. La mise en œuvre de la conception, en revanche, serait confiée à un partenaire local. «Cette répartition des tâches a porté ses fruits», note le maire au moment du bilan. «Le nouveau regard amené par un bureau d’études externe est à mon avis extrêmement important et enrichissant! Je recommande à toute commune qui envisage d’élaborer une conception directrice de faire appel à un bureau externe.»

Sur demande de la Municipalité, l’urbaniste avec lequel elle avait l’habitude de collaborer a fourni une liste de bureaux d’études. L’exécutif communal en a ensuite invité une demidouzaine à faire une offre et à venir se présenter sur place, afin de pouvoir se faire une idée de son partenaire potentiel et de découvrir sa façon d’aborder le travail et la discussion. Il s’agissait aussi de voir comment le courant passait. Selon Tüscher, cet aspect est central si l’on veut développer des idées et des solutions communes. «On n’est pas là pour se disputer», plaisante le maire.

Après la visite du village, la participation de la population

Finalement, le bureau d’études Van de Wetering Atelier für Städtebau GmbH fut choisi, et la Municipalité invita ses responsables à venir découvrir le village. Cette visite fut notamment l’occasion de visiter ensemble les sites à fort potentiel de développement comme la traversée du village, de discuter des projets de construction prévus et de s’entretenir sur la façon dont on se représentait le développement de Münchwilen. Sur la base de ce qu’ils purent voir et apprendre, les urbanistes engagés établirent une étude de base qui abordait les principaux thèmes et questions relatifs à l’avenir de la commune. La deuxième grande étape consista à faire participer la population à la réflexion. À cet effet, la Municipalité invita toutes les habitantes et tous les habitants à se réunir un samedi matin dans la salle de gymnastique du village, afin de discuter ensemble des points traités dans le rapport.

Confier l’animation à un tiers pour pouvoir mieux participer

Pour animer la manifestation, la Municipalité fit appel à un conseiller externe, avec lequel la commune avait déjà collaboré avec succès. «Il savait comment nous fonctionnons», dit Tüscher, «et cette solution nous a permis de protéger la Municipalité». Cette façon de procéder a également permis aux membres de l’exécutif de participer au débat dans les mêmes conditions que les autres citoyennes et citoyens. «Il faut dire aussi qu’animer une telle réunion n’était pas évident», note encore le maire. L’animateur a conduit les 35 participants durant les quatre heures et demie qu’a duré la manifestation. Dans un premier temps, ils ont effectué un parcours comprenant neuf postes consacrés à des thèmes tels que «Axe de circulation principal», «Frange urbaine» ou «Pré communal» qu’ils étaient invités à commenter librement sur des post-it.

Ensuite, six ateliers ont été organisés en parallèle, chacun d’eux étant consacré à l’une des questions formulées dans le rapport du bureau d’études. Ces ateliers avaient ceci de particulier que les groupes avaient été déterminés à l’avance, afin d’éviter que des clans n’imposent leur point de vue, de séparer temporairement les couples et de bien répartir les «personnalités». Chaque atelier comprenait un membre de la Municipalité, dont la tâche était non d’animer ou de diriger la discussion, mais de prendre des notes, de veiller à la gestion du temps et, au besoin, de jouer le rôle de facilitateur. «Nous avions l’impression que cette manière de faire avait le grand avantage de permettre aux gens de parler ensemble, ce qui est le plus important dans une telle manifestation», résume Tüscher.

Des discussions animées mais non émotionnelles

Ce jour-là, les discussions ont été intenses et se sont poursuivies lors de l’apéritif qui a clos la manifestation. Pour Tüscher, c’est un bon signe: «Il n’y a pas eu de pierres d’achoppement. Les émotions n’ont jamais vraiment pris le dessus.» Les thèmes récurrents comme les zones 30, les espaces verts dans le village ou la distance par rapport à la forêt ont bien sûr parfois fait l’objet de controverses. «Mais les discussions sont restées objectives. Le ton général était toujours positif».

Le fait que certains thèmes n’aient délibérément pas été abordés lors de la manifestation a aussi facilité son bon déroulement. Ainsi, la question du développement de la zone du Sisslerfeld n’a par exemple pas été discutée. «Son aménagement ne peut pas être traité dans le cadre d’une conception directrice de développement communale», dit le maire. Une planification test, lancée au printemps 2019, devrait permettre de montrer ce qui pourrait voir le jour sur le site. Les premiers résultats sont attendus pour l’automne 2020. Rétrospectivement, le maire tire un bilan très positif de la participation. «Nous ne voulions pas que plus tard quelqu’un se sente brusqué.» L’objectif central de la Municipalité, à savoir intégrer le plus tôt possible la population et soigner avec elle un dialogue régulier, a été atteint. Le but était en effet qu’elle puisse s’identifier à la conception directrice.

Une conception directrice compréhensible par tous

Les contributions et les idées formulées furent ensuite traitées et intégrées dans la conception directrice. L’idée centrale était de parvenir à un résultat intelligible: «Nous voulions une conception directrice que tout le monde puisse comprendre», explique Tüscher. La Municipalité souhaitait un document clairement structuré et bien illustré. Autrement dit, une conception directrice qui ne soit pas seulement destinée aux autorités, mais aussi à la population. Le maire le souligne: «Si le résultat est une conception directrice que seule la Municipalité est en mesure de comprendre, il n’y a pas besoin d’en faire.» Pour qu’elle serve à quelque chose, elle doit être compréhensible par tous. «Je crois que nous y sommes parvenus», constate Tüscher non sans une pointe de fierté.

Il est vrai que les nombreuses images et illustrations facilitent la compréhension du REL de Münchwilen. Les textes sont écrits dans un style bref et efficace. Le document est composé de quatre chapitres, introduits par un titre d’un seul mot et une brève description du contenu. «Introduction», le premier chapitre, explique par exemple «en quoi consiste la conception directrice», alors que le troisième chapitre, intitulé «Conception directrice», indique «où nous voulons aller!». Difficile d’imaginer un langage plus concis sans tomber dans le vague. Les plans et les graphiques sont également aisés à comprendre. Un dessin montre de quoi le développement territorial de la commune pourrait globalement avoir l’air. Plus concrète, la conception générale indique et localise déjà de nombreuses mesures sur le territoire communal et fournit des premières indications d’action. 

Quelles seront les prochaines étapes?

Forte de sa nouvelle conception directrice, la commune va maintenant s’atteler à la révision du BNO. «Nous sommes nousmêmes curieux de voir ce qui en sortira», dit le maire en riant. Il s’agit, pour lui aussi, d’une tâche inédite, et de nombreux points sont encore ouverts. Une chose est par contre d’ores et déjà certaine: la Municipalité se fera accompagner dans cette tâche par un autre bureau d’études externe, Planar AG, afin de profiter d’un point de vue extérieur supplémentaire. En outre, une commission pour l’aménagement a été spécialement mise sur pied pour élaborer un premier projet de révision, conjointement avec le bureau d’études, et veiller à ce que la conception directrice soit bien prise en considération.

Cette commission réunit des politiciennes et des politiciens, des représentants des milieux intéressés et des représentants de la population, de toutes les couleurs politiques, qui se sont annoncés en réponse à un appel de la Municipalité. «Deux personnes se sont déjà proposées spontanément lors du discours du Nouvel-An – c’était super», se souvient Tüscher. Il voit là le signe que la population soutient la conception directrice et veut s’engager. Le projet servira de base de discussion pour une nouvelle manifestation organisée dans le cadre de la démarche participative, cette fois dans l’optique de la révision du BNO. La date et la forme définitive n’ont pas encore été fixées, mais ce qui est sûr, c’est que la population devra à nouveau être associée au processus. Une chose est certaine: la conception directrice déploiera son effet sur le long terme. Approuvée en 2019 par la Municipalité, elle a désormais force obligatoire pour les autorités et sert dorénavant de fil conducteur pour ses activités à incidences spatiales. Tout est donc bien en place en vue d’une révision ambitieuse du BNO.

Monsieur Brodmann, contrairement au canton d’Argovie, le canton de Zurich, votre voisin, exige que ses communes se dotent d’un concept de développement territorial. Pourquoi n’est-ce pas le cas dans votre canton?

Laissez-moi vous poser une question en retour: faut-il toujours une contrainte pour arriver à un bon résultat? Le canton d’Argovie ne possède pas de base légale qui permettrait d’exiger une telle mesure. Cela ne veut cependant pas dire que les communes ne devraient pas établir de leur propre initiative un concept ou une conception directrice de développement territorial (räumliches Entwicklungsleitbild, REL).

Le canton est donc favorable au principe de la conception directrice et mise sur la propre initiative des communes plutôt que sur la contrainte?
Oui, exactement. Les autorités communales doivent être en mesure de comprendre le développement territorial de leur commune. Elles devraient aussi pouvoir l’expliquer à la population. Pour cela, il faut qu’elles puissent motiver leur décision et argumenter de manière pertinente. La planification de l’aménagement local est une tâche hautement complexe. Elle ne peut se faire qu’étape par étape. Les conceptions directrices sont pour cela un moyen judicieux, car elles permettent de fixer d’abord en commun les grandes lignes de l’aménagement local.

Le canton est-il quand même prêt à apporter son soutien?

Bien sûr! Il y a, d’une part, un guide méthodologique cantonal, qui fournit à la commune une première aide générale. D’autre part, il existe de nombreuses cartes thématiques en ligne qui montrent ce dont il faut tenir compte lors de l’aménagement, par exemple ce que nous appelons les «Sichtungsgebiete» (littéralement les «zones de tri»). Il s’agit de zones dont les données statistiques, par exemple sur la densité des constructions, la période de construction et la structure d’âge de la population, indiquent qu’elles pourraient faire l’objet de transformations importantes en vue d’un développement vers l’intérieur de qualité. Nous proposons aussi bien sûr aux communes une séance de démarrage.

En quoi consiste une telle séance?

Au début, les communes se posent de nombreuses questions: qu’est-ce qu’un REL va exactement nous apporter? Comment faut-il faire? À quoi devons-nous faire attention? Voilà le genre de questions que j’entends souvent – en plus de celles liées directement à l’aménagement. Les autorités communales ont donc la possibilité de nous inviter pour une première séance de démarrage. Cela nous permet de partager directement les expériences que nous avons pu faire dans d’autres communes.
La commune peut aussi toujours demander conseil à son aménagiste de secteur lorsqu’elle est en train d’élaborer son REL. Avant l’achèvement de la conception, nous proposons encore une nouvelle séance pour discuter de son contenu. Nous favorisons ainsi l’échange entre la commune et le canton, dans l’esprit du principe du contre-courant.

Votre rôle est donc semblable à celui d’un mentor?

Si vous voulez. Si elle le souhaite, la commune peut nous prendre comme mentor, mais nous ne nous imposons pas. Il est très important que la commune s’adresse à nous de son propre chef. C’est à elle de prendre la direction de la procédure. C’est ainsi qu’elle pourra le mieux en tirer parti. À la fin, le canton est aussi gagnant, car la procédure d’élaboration du REL facilite ensuite le contrôle technique des plans d’affectation qui en découle. L’échange en amont permet de résoudre de nombreuses difficultés et réduit le potentiel de frustration.

Comment voyez-vous la situation? Est-ce que le principe de la propre initiative fonctionne?

Au début, le REL était un nouvel instrument informel pour la plupart des communes. Il a fallu beaucoup d’explications et d’importants efforts de persuasion pour montrer son sens et son but. À cet égard, il faut remercier les bureaux d’études qui ont fait un bon travail d’information dans ce domaine. Entretemps, le REL est devenu un outil bien compris par les communes, qui l’utilisent à bon escient.

À quoi le remarquez-vous?

Nous recevons beaucoup de retours positifs directement des communes. Les autorités remarquent que le REL est une bonne manière de faire participer la population au développement de la commune et de lui expliquer le sens et le but du plan d’aménagement local. Les communes échangent aussi entre elles des informations sur le REL. Certaines sont mêmes contactées par d’autres qui en sont au début de leur démarche. Cet échange informel intercommunal est mille fois plus efficace pour la promotion et l’acceptation de cet outil que n’importe quelle prescription légale. C’est la raison pour laquelle, dans le canton d’Argovie, presque tous les plans d’affectation soumis à l’examen préliminaire ont été élaborés sur la base d’une conception directrice de développement territorial.

Pour conclure: quel conseil donnez-vous aux communes en tant qu’aménagiste de secteur depuis de longues années?

Faites des REL! Vous ne le regretterez pas. Le chemin est aussi le but. N’oubliez simplement jamais d’intégrer toujours toutes les parties prenantes!

Interview: Rémy Rieder, EspaceSuisse