En 2007, le magazine «Hochparterre» rendait publique une idée qui circulait depuis longtemps dans les milieux spécialisés régionaux: sept communes de l’agglomération bâloise ont tellement grandi qu’elles constituent de fait une ville, Birsstadt (NDT: littéralement «ville de la Birse»). La Birse traverse le territoire de Birsstadt sur les derniers kilomètres avant de se jeter dans le Rhin à Birsfelden. Les communes se sont tellement construites qu’il est souvent difficile, de l’extérieur, de déterminer où se situent leurs frontières. À l’époque, «Hochparterre» répondait sans détour par la négative à la question de savoir s’il était judicieux que chaque commune élabore ses planifications de manière isolée: «Du point de vue spatial, les sept communes constituent une seule et même ville».
Ensemble plutôt que séparément
Dix-sept ans plus tard, l’idée est devenue réalité, pas à pas. Aujourd’hui, l’association Birsstadt regroupe dix communes de tailles variées – de quelque 1’600 à 20’000 habitantes et habitants. Neuf d’entre elles sont situées dans le canton de Bâle-Campagne, tandis que la dernière (Dornach) fait partie du canton de Soleure.
«Planifier sans se concerter au-delà des frontières communales est devenu impensable ces dernières années», confirme
Melchior Buchs, président de la commune de Reinach et président actuel de l’association Birsstadt. Trois groupes de travail permanents assurent une vision commune de l’espace: le groupe de planification régionale Birsstadt (RPLG), le groupe Birspark Landschaft (BiLa) et Energie-Region. Ils élaborent les bases de planification et les prises de position conjointes. Cette collaboration leur permet de traiter intelligemment les questions qui concernent plusieurs communes.En outre, Melchior Buchs juge essentiels les échanges d’expériences: au sein de Birsstadt, un grand nombre de collaboratrices et de collaborateurs communaux sont par exemple spécialisés dans les domaines de l’aménagement du territoire, de la mobilité ou du paysage. «Comme nous abordons les questions ensemble, nous pouvons compter sur beaucoup plus de ressources.» Melchior Buchs est convaincu que cette collaboration apporte une énorme plus-value en termes de qualité.
Ces dernières années, un projet de territoire régional, un plan d’action pour l’espace de la Birse («Birspark Landschaft»), un guide pour mener des expertises en matière de mobilité, des formulations-types pour édicter des règlements sur les plans de quartier ont par exemple vu le jour. Les créations les plus récentes sont un plan de mobilité ainsi qu’un concept d’adaptation aux changements climatiques. L’association met délibérément l’accent sur les thèmes liés à l’aménagement du territoire.
Cette intense coopération intercommunale a aussi attiré l’attention de la commission du Prix Wakker de Patrimoine suisse.Mais comment l’idée de Birsstadt est-elle devenue réalité?
Organisation de l’association
Le groupe de planification régionale (RPLG) est l’un des trois groupes de travail de l’association Birsstadt. Chaque
groupe de travail dispose d’une présidence et d’un poste de coordination. La présidence change périodiquement, tandis que le poste de coordination reste généralement attribué à une commune. Chaque groupe de travail rend compte au comité de l’association qui se compose des présidentes et présidents des dix communes de Birsstadt. La présidence de l’association fait l’objet d’un tournus annuel. Que ce soit au comité ou dans les groupes de travail, la taille des communes ne joue aucun rôle: elles sont toutes traitées sur un pied
d’égalité. Le financement de l’association est assuré par les contributions des communes, fixées en fonction de leur nombre d’habitants
Commencer par le plus consensuel
L’espace non bâti a été le point de départ de la coopération: une conception de l’espace non construit pour la vallée de la
Birse a été élaborée sur mandat du canton de Bâle-Campagne dans le cadre d’un projet-modèle pour un développement
territorial durable de la Confédération. Ce projet a permis au canton de réunir les communes autour d’une table. La conception de l’espace non construit de Birsstadt (2009) a donné naissance à un premier projet commun sous la forme du sentier des berges de la Birse, inauguré en 2014. En outre, elle a changé le regard porté sur la Birse que les communes avaient tendance
à considérer comme marginale. La conception l’a replacée au centre des préoccupations et a mis en évidence son potentiel sur le plan spatial. Mais comment utiliser l’espace le long de la Birse? Dans une région densément peuplée comme celle de Birsstadt, les exigences sont multiples, et les conflits d’intérêts,presque inévitables.
Un appel à projets a été lancé en 2011 dans le cadre de l’exposition internationale d’architecture IBA Basel 2020. Les communes de Muttenz et de Münchenstein ainsi que le Goetheanum de Dornach ont soumis des projets distincts portant sur l’espace
de la Birse. L’IBA a contribué à regrouper les trois projets. Le fait que ceux-ci aient été déposés indépendamment les uns des autres montre que la collaboration née de la conception ne s’était pas encore ancrée dans les habitudes. Le groupe de travail Birspark Landschaft a été créé à partir de la conception de l’espace non construit pour la vallée de la Birse et grâce à l’IBA. C’est lui qui a élaboré le plan d’action pour l’espace de la Birse. Pour ce faire, il a tablé sur la participation de personnes actives dans les domaines de la nature et des espaces non bâtis. Il s’agissait de concilier au mieux la protection et l’utilisation de l’espace de la Birse. Le plan d’action a été adopté en 2016, en même temps que le projet de territoire Birsstadt 2035.
Coordonner l’urbanisation et les transports
Le groupe de planification régionale Birsstadt s’est constitué en 2013 en parallèle au groupe de travail BiLa. Le besoin de coordonner l’urbanisation et les transports à l’échelle supracommunale était au centre de ses préoccupations. Les conseillères municipales responsables de l’aménagement du territoire et les aménagistes se sont assis autour d’une table pour élaborer, avec l’aide d’un bureau spécialisé, le projet de territoire Birsstadt 2035. Ce document présente la stratégie territoriale et les besoins de coordination pour le territoire des communes de Birsstadt. Pour la première fois, le projet de territoire donnait une vue d’ensemble des sites que les différentes communes envisageaient de développer, avec la croissance attendue du nombre d’habitantes et d’habitants ainsi que d’emplois. Il a ainsi clairement mis en évidence que si chaque commune poursuit son développement à marche forcée en dehors d’une stratégie conjointe en matière de mobilité, les problèmes de circulation déjà récurrents s’aggraveront considérablement.
Syndicat de communes ou association?
La coopération entre les communes de Birsstadt devenait de plus en plus naturelle. Il manquait toutefois un niveau supérieur pour cimenter l’ensemble. Le projet de territoire et le plan d’action Birspark Landschaft ont ainsi été élaborés indépendamment l’un de l’autre. En outre, les charges étaient réparties de manière unilatérale: certaines communes mettaient plus de ressources à disposition de Birsstadt que d’autres, ce qui a parfois suscité quelques débats. Le canton de Bâle-Campagne a longtemps été dépourvu
de base juridique portant sur la coopération régionale. Alors que la loi sur les régions communales était en cours d’élaboration, les communes de Birsstadt ont fait une première tentative pour donner un cadre institutionnel à leur coopération. Il devait s’agir d’un syndicat de communes. Ce projet a échoué, l’assemblée communale de Münchenstein considérant que l’autonomie communale était menacée et que le syndicat était antidémocratique. En 2017, la loi sur les régions communales n’a pas non plus passé la rampe au Parlement cantonal. Faute d’alternative, les communes de Birsstadt ont alors opté pour la forme associative.
La création d’une association en 2018 a permis de mieux structurer la coopération existante. Toutes les communes de Birsstadt en sont membres. «Nous sommes la seule ville à être une association», poursuit Melchior Buchs avec malice, avant d’expliquer le principal avantage par rapport au système de syndicat de communes: «L’association nous oblige à travailler de manière consensuelle.» Comme les différentes communes de Birsstadt ont conservé leur autonomie, la confiance mutuelle est indispensable, ce qu’a d’ailleurs favorisé la collaboration des années précédentes. Au sein de l’association Birsstadt, les communes ont la flexibilité de décider dans quelle mesure
et dans quels domaines elles souhaitent s’impliquer. Ainsi, lorsqu’on examine le projet de territoire et le plan d’action BiLa, on constate que ce ne sont pas toujours les mêmes communes qui ont participé aux différents groupes de travail. Cela n’est pas optimal sur le plan de l’aménagement, car les concepts ont dès lors des périmètres différents. Mais cette flexibilité a contribué à asseoir la coopération sous sa forme actuelle. Et elle est importante, car les communes impliquées ont des tailles et des ressources très variées.
Comme l’association n’a pratiquement aucune compétence, ce sont les communes et leurs organes qui doivent adopter les différents instruments. L’exemple du plan de mobilité montre que cela n’est pas toujours facile.
Jusqu’où faut-il pousser la contrainte?
Après avoir été validé par le comité de l’association, le plan de mobilité devait être approuvé par les différents exécutifs communaux. Il était prévu que ce processus s’achève d’ici fin août 2023, mais en décembre il était toujours en suspens dans une commune. Même si toutes finiront par l’adopter un jour, l’épreuve de vérité reste à venir. Il sera décisif de voir si et comment les communes vont appliquer les mesures définies. Vu que Birsstadt est une association et non un syndicat de communes, les différents concepts élaborés ne sont pas contraignants pour les autorités. Un plan directeur régional, par exemple, le serait davantage. Or, à l’heure actuelle, le canton de Bâle-Campagne ne permet pas d’élaborer un tel plan directeur en dehors d’un syndicat de communes. Cette réglementation a été introduite en 2020 dans la loi cantonale sur l’aménagement du territoire et les constructions, en plus d’autres dispositions relatives à la coopération régionale.
Melchior Buchs est convaincu que les communes mettront en œuvre le plan de mobilité. À son avis toutefois, il serait souhaitable que le canton assimile les associations aux syndicats de communes, d’autant plus qu’à Bâle-Campagne toutes les régions se sont organisées en association pour coordonner les tâches dans le domaine de l’aménagement du territoire. Lorsqu’elles se regroupent en un syndicat de communes, les communes bénéficient d’un financement initial de la part du canton, ce qui n’est pas le cas d’une association.
Peu importe d’ailleurs la situation légale: il est évident pour Melchior Buchs qu’il faut contrôler la mise en œuvre du plan de mobilité et vérifier régulièrement où en sont les communes. Le groupe de planification régionale a constitué un petit groupe à cet effet, qui est déjà actif
Coordination en arrière-plan
Disposer d’instruments avec des contenus différents, des périmètres différents et des compétences différentes en termes de personnel nécessite une bonne dose de coordination. Les groupes de travail se réunissent maintenant une fois par an pour une séance de coordination, ce qui manquait au début. Même si les échanges sont désormais plus fréquents, les changements au sein des partis politiques et dans les administrations restent un défi selon Benjamin Kobler, coresponsable Espace & environnement de la commune de Münchenstein et membre du groupe de travail RPLG. Cependant, la coordination n’est pas seulement requise au sein de Birsstadt, mais aussi avec les cantons. Ils participent aussi aux réunions, tantôt plus, tantôt moins, selon le sujet. Bâle-Ville est par exemple aussi invité en tant que non-membre aux séances du groupe de planification régionale. Le canton très présent, tant pour l’élaboration du projet de territoire que pour celle du plan de mobilité.
Même si la coopération intercommunale se vit au quotidien, Birsstadt reste généralement encore peu tangible pour la population. «Il se passe beaucoup de choses à Birsstadt, mais la population ne s’en rend guère compte», constate Benjamin
Kobler. Le président de Birsstadt Melchior Buchs et l’aménagiste cantonal Thomas Waltert partagent son avis. Pour améliorer la visibilité générale de Birsstadt, il faudra encore du temps, mais aussi des instruments en conséquence. Peut-être aussi un panneau de localité commun?
Rêvons un peu pour terminer
Sans les frontières communales, Birsstadt, avec ses 92’000 habitantes et habitants, deviendrait la septième plus grande ville de Suisse – derrière Winterthour et devant Lucerne. D’après Melchior Buchs, une fusion de communes est cependant utopique. Il évoque les liens affectifs avec les différentes communes, sans oublier les bourgeoisies. «Toutefois, ce serait judicieux», ajoute-t-il. En effet, avec une ville de cette taille, le canton aurait un tout autre interlocuteur en face de lui. «J’ai parfois l’impression que le canton dicte la ligne à suivre au niveau
politique et que les communes doivent obéir.» Il existe en effet des exemples de planification qui illustrent cette impression: le différend à propos de la taxe sur la plus-value qui a longtemps opposé le canton et la commune de Münchenstein ou le maintien pendant des années d’un nombre rigide de places de stationnement obligatoires – malgré des parkings sous-utilisés dans les communes de l’agglomération. En sa qualité de président, Melchior Buchs ne cite pas lui-même ces épisodes, mais il mentionne qu’une collaboration d’égal à égal s’est mise en place ces dernières années au niveau technique.
Il y a 17 ans, «Hochparterre» faisait connaître l’idée concernant Birsstadt. Où en est-on aujourd’hui? La prochaine étape consistera à se pencher sur sa propre culture du bâti, en accord avec le Prix Wakker. Ce prix est-il un encouragement supplémentaire ? Une prochaine étape logique pourrait être la création d’une commission conjointe en matière de planification et de construction, au sein de laquelle les grands projets seraient discutés. Il n’y aura probablement pas assez de temps pour organiser une fusion d’ici 2041, mais que penser d’un plan d’affectation commun? Et il est presque évident que les concept élaborés ne resteront pas lettre morte vu le chemin parcouru ensemble par les communes. Vous pourrez découvrir les progrès réalisés dans l’Inforum de 2041.
La parole à Thomas Waltert, urbaniste cantonal de Bâle-Campagne depuis trois ans.
En quoi consiste la planification régionale?
Les espaces géographiques du canton de Bâle-Campagne sont assez faciles à identifier. Il existe des espaces fonctionnels, et donc il est judicieux de collaborer au-delà des frontières communales. Il faut résoudre ensemble les tâches classiques d’aménagement du territoire – coordonner l’urbanisation et les transports, planifier le paysage, les zones d’activités économiques, etc. Mais les tâches diffèrent selon les régions. Dans la région rurale du canton où les villages sont plus éloignés les uns des autres, les questions fonctionnelles se posent différemment que dans l’agglomération où les villages d’origine se sont transformés en vastes zones et où l’on partage pratiquement le même espace de vie.
En quoi une planification régionale est-elle réussie?
Elle fonctionne bien quand on n’est pas trop tendres les uns avec les autres. C’est sur ce point qu’il faut d’abord travailler, afin d’établir une confiance mutuelle et de développer une culture constructive dans les débats. Souvent, un plan commun est élaboré, mais chaque commune regarde ensuite de son côté. La démarche devient passionnante lorsqu’on parvient, par exemple, à regrouper les zones affectées aux activités économiques ou à définir en commun les mesures de mobilité. Ou lorsque l’on réfléchit ensemble à des espaces de liaison en planifiant conjointement un espace fluvial. Il est aussi très efficace de regrouper les ressources et, par exemple, de créer un service commun en charge des constructions.
Et la planification régionale fonctionne-t-elle bien dans le canton de Bâle-Campagne?
Nous avons une région qui joue clairement un rôle précurseur: c’est celle de Birsstadt. Il est d’ailleurs significatif que cette région ne s’appelle pas «Verein Birstalgemeinden», mais «Birsstadt». Elle a favorisé la collaboration il y a plus de quinze ans déjà, plus tôt que les autres. Les autres régions de planification de Bâle-Campagne – Laufental, Leimental Plus, Liestal Frenkentäler Plus et Oberbaselbiet – se sont regroupées plus récemment et n’ont donc pas accumulé autant d’expérience. Pendant longtemps, il n’y a pas non plus eu de loi au niveau cantonal pour encourager la coopération
La coopération régionale est donc bonne quand cela commence à faire mal: est-ce le cas dans la région de Birsstadt?
Oui, je crois qu’on en est arrivé à ce stade. Mais il faut prendre l’expression «faire mal» au sens figuré, comme un processus naturel d’une collaboration à long terme. On devient plus ouvert à la critique et on accepte que les autres communes s’expriment de manière critique sur les projets. Si cette ouverture d’esprit est présente, elle a un autre effet bénéfique: en abordant les questions ensemble, on découvre des aspects auxquels on n’aurait pas pensé seul.
Où cet effet est-il visible dans le cas de Birsstadt?
Dans les discussions concernant le plan de mobilité par exemple. On a eu le courage de dire: nous voulons que la population et les emplois augmentent, mais pas le trafic individuel motorisé. Il a fallu passer par tout un processus pour en arriver là. En parallèle, et indépendamment de l’élaboration du plan de mobilité, il y a eu des discussions à propos de la bretelle autoroutière de Dornach. Les communes d’Aesch et de Dornach se disputaient pour décider de l’emplacement qui conviendrait le mieux; elles étaient dans l’impasse. Les cantons de Bâle Campagne et de Soleure ont alors cherché une solutio avec les deux communes. Une fois que les discussions n’ont plus porté uniquement sur la bretelle autoroutière, mais aussi sur l’espace de vie commun, on est alors parvenu à une solution satisfaisante pour toutes les parties. Dans ce cas, la participation de la population et des propriétaires fonciers concernés a aussi joué un rôle important. Le fait de planifier et de discuter ensemble a énormément permis de tirer des enseignements.
Cet épisode de la bretelle autoroutière fait beaucoup penser à une querelle de voisinage. Quel rôle joue ici Birsstadt
en tant qu’entité?
Elle joue un rôle indirect, mais central: les travaux de l’association Birsstadt ont permis de ne pas partir de zéro. On y avait déjà fait l’expérience de la collaboration. Et elle disposait de bases techniques, pensons au projet de territoire ou au plan d’action «Birspark Landschaft». Les intentions générales ont été négociées à l’échelle régionale et vont donc bien au-delà des seules perspectives communales ou du plan directeur cantonal, ce qui a été très utile. Sans cela, il n’aurait pas été possible de mener le processus sous cette forme.
Qu’en est-il des communes qui ne collaborent pas encore: peut-on imposer une coopération régionale?
Je suis convaincu qu’on ne peut pas imposer la coopération. Une «concertation d’égal à égal» entre le canton et les communes est nécessaire, mais ils doivent être disposés à faire cette démarche. Si seule une des deux parties est prête à jouer le jeu,
cela ne fonctionne pas. Le canton peut assumer un rôle décisif en invitant les communes à travailler ensemble sur des projets. De cette collaboration naissent des perspectives intégrales et de meilleures solutions. Le processus n’a pas besoin d’impliquer une région entière, deux ou trois communes suffisent déjà. En outre, le canton soutient financièrement les projets exemplaires.
Comment cela se passe-t-il concrètement?
Un processus est en cours dans les communes de Frenkendorf, Füllinsdorf et Liestal dans le Schönthal. Le nom annonce la couleur: cette région pourrait être jolie (ndlr: Schöntal en français: belle vallée). Mais certaines constructions qui y ont été réalisées n’ont rien d’esthétique. Le canton a dressé un état des lieux à ce sujet et y a associé les communes. Après ce processus de base, la question s’est posée de savoir si nous – communes et canton réunis – allions continuer à travailler ensemble sur les perspectives en matière d’urbanisme. Les trois parties ont immédiatement accepté. Je me réjouis beaucoup de ce processus conjoint et suis convaincu qu’au final, nous aurons une tout autre vision et un agenda de mise en œuvre concernant le Schönthal.
Y a-t-il dans le canton de Bâle-Campagne des communes qui n’appartiennent à aucune région?
Oui, il y en a quelques-unes. Il y a toujours des communes qui préfèrent attendre dans un premier temps. Et puis il y a celles qui, de par leur situation, n’appartiennent à aucune région spécifique, car elles sont situées à un endroit charnière. C’est le cas de Pratteln. Il est peut-être bien de ne pas les attribuer à une région de manière stricte. Dans le domaine de l’aménagement du territoire, nous sommes sur la bonne voie. Ce qui me pré- occupe, ce sont les différents thèmes en dehors de ce sujet.
Pouvez-vous préciser?
Au-delà de la coopération directe en matière d’aménagement du territoire, on trouve des régions dans le domaine scolaire,
en matière de 3e âge, etc. Différentes communes sont impliquées en fonction de l’instance concernée. Cela ne fonctionnera pas à long terme lorsqu’il s’agit d’aborder des thèmes liés à l’aménagement du territoire. Et plus on travaille de cette manière, plus le risque de contradictions dans la planification augmente. En outre, cela complique énormément la mise en commun des ressources.
Quelle serait pour vous l’évolution logique de la coopération régionale?
En ce qui concerne Birsstadt, j’ai l’impression que les planifications d’ordre supérieur sont plus ou moins terminées. Dans les années à venir, je pense que l’accent portera sur les zones de développement au-delà des limites communales, comme à Dornach-Aesch ou à Münchenstein-Arlesheim. Je crois que des perspectives spatiales plus concrètes pour les zones frontalières des communes peuvent compléter utilement les travaux conceptuels en cours. Par ailleurs, le grand défi réside dans la gestion du patrimoine bâti, un thème qui a été négligé en de nombreux endroits. Il s’agit aussi de se pencher davantage sur la qualité architecturale. Nous avons de sacrés verrues sur le plan architectural dans le canton. Le développement vers l’intérieur ne fonctionne que si l’on mise sur la qualité – en matière de construction, de transformation et d’extension, mais aussi d’espaces verts et d’espaces non bâtis. Certaines grandes communes ont une commission des constructions. La création d’une telle commission par plusieurs communes pourrait constituer une prochaine étape au niveau de la coopération régionale. Si une commune a un projet d’envergure, elle pourrait alors s’adresser à la commission régionale. Une telle commission représenterait un pas courageux pour une région et une contribution précieuse au développement vers l’intérieur et à la culture du bâti.
Qu’est-ce qui serait différent à Birsstadt sans coopération
régionale?
Birsstadt ne serait pas une ville, et on aurait uniquement dix communes individuelles se contentant de fonctionner en vase clos. Les communes seraient en tout cas plus isolées, car elles ne pourraient pas profiter les unes des autres et avoir ainsi plus d’impact. Il y a une certaine logique à collaborer dans un même espace fonctionnel – comme avec son voisinage dans un quartier résidentiel: on est tout de même plus à l’aise quand on s’entend bien avec ses voisins et qu’on partage peut-être même le barbecue.