Questions & réponses

A la rubrique «Questions & réponses», des spécialistes répondent aux questions les plus fréquemment posées concernant le développement de l’urbanisation vers l’intérieur et la densification. Ils répondent de manière aussi concise et simple que possible. Des liens renvoient à d’autres pages du site densipedia.ch pour vous permettre d’approfondir le sujet.

Si vous avez des questions, n’hésitez pas à nous écrire à info@densipedia.ch

1) Je suis propriétaire, dans le canton de LU, d’une maison que je souhaite transformer. Il me tient à cœur d’apporter une contribution au développement vers l’intérieur. Comment procéder? Quel degré de densification est autorisé?
En Suisse, chaque commune possède son propre règlement des constructions et des zones (également appelé plan de zone ou plan d’affectation). Celui-ci définit où il est permis de construire et selon quelles modalités. En fonction de l’emplacement de votre maison, d’autres prescriptions pourraient intervenir: par exemple, si vous habitez au centre d’une localité, les prescriptions relatives à la protection des sites construits ou, sur une route très fréquentée, celles relatives à la protection contre le bruit. Il est important que vous et surtout votre architecte connaissiez ces contraintes.

Avant de commencer à planifier la transformation, vous devriez contacter votre commune (service de l’urbanisme et des bâtiments) afin de vous familiariser avec la réglementation en vigueur. Certaines communes proposent même des conseils en construction, ce qui vous permettra d’obtenir des indications précieuses à un stade précoce. Notre principal conseil: choisissez un architecte disposant d’une certaine expérience en matière de transformations, mais aussi de développement vers l’intérieur. Ce sont souvent des spécialistes qui ne se limitent pas à planifier une maison selon un schéma prédéfini, mais qui tiennent aussi compte du milieu environnant et des espaces extérieurs
2) Les termes «densification» et «développement vers l’intérieur» sont-ils synonymes? Dans la négative, en quoi se distinguent-ils?
Il n’existe aucune définition claire des termes «densification» et «développement vers l’intérieur». Le développement vers l’intérieur peut s’entendre comme un terme générique qui recouvre la mise à profit des parcelles non bâties, la reconversion de friches industrielles en logements, espaces de travail et autres, ainsi que l’amélioration de l’exploitation de terrains mal utilisés (changement de zone ou augmentation du degré d’utilisation). Dans cette acception, la densification ne constitue qu’une facette du développement vers l’intérieur, car ce dernier n’implique pas obligatoirement une densification. Par exemple, lorsqu’une maison individuelle est construite sur un terrain encore libre, on peut parler de développement vers l’intérieur, mais pas de densification. Dans les zones rurales, il est souvent question de développement vers l’intérieur, alors que dans les villes et les communes d’une certaine taille, on utilise le terme «densification». Les villes présentent une densité résidentielle souvent beaucoup plus élevée.
3) Quelles zones se prêtent le mieux à une densification?
En général, les zones centrales bien desservies par les transports publics et offrant un large approvisionnement de base (magasins, écoles, établissements de santé, offres culturelles, etc.) sont le mieux adaptées pour la densification et le développement vers l’intérieur. Il faut cependant faire attention, car la question de la densification demeure délicate dans les sites construits protégés. Cela est également valable pour les coteaux en raison de l’étroitesse des routes d’accès et de la grande visibilité. Il faut alors procéder avec beaucoup de tact. Les zones très bruyantes, par exemple sur les routes à grande circulation, s’avèrent, elles aussi, complexes, car les valeurs limites d’exposition au bruit doivent être respectées même dans le cadre de projets de densification.

Augmenter le taux d’utilisation sur l’ensemble du territoire d’une ville ou d’une ne permet par conséquent pas d’atteindre le but visé. Si l’on ignore ce principe, les conflits d’utilisation et les litiges sont programmés d’avance.

Il est en revanche judicieux que les communes élaborent des stratégies ou des plans directeurs dans lesquels elles indiquent les emplacements où il est opportun (ou non) de densifier, mais aussi où il faut conserver et valoriser des espaces libres et comment il convient de piloter le trafic. De nombreux cantons exigent aujourd’hui que les communes adoptent de tels instruments, aussi appelés stratégies de développement, concepts de développement, concepts de densification et d’espaces libres, modèles d’urbanisation ou plans directeurs communaux.
4)Je viens d’intégrer le conseil communal et souhaite m’informer sur le développement vers l’intérieur pour déterminer si des mesures doivent être prises. Comment dois-je procéder et où trouver des personnes spécialisées en la matière?
La meilleure chose à faire est d’examiner les documents de planification: le plan d’affectation des zones de la commune et, le cas échéant, le concept de développement territorial ou le modèle d’urbanisation de la commune, ainsi que le plan directeur cantonal. Il peut aussi y avoir un programme d’agglomération, un concept territorial régional ou un plan directeur régional. Puis recherchez le dialogue avec le responsable des constructions ou de la planification de votre commune ou avec l’aménagiste.

Vous trouverez aussi des interlocuteurs auprès des autorités cantonales: le collaborateur du canton responsable pour votre région peut vous aider en vous expliquant par exemple la situation de votre commune en matière de réserves d'utilisation dans les territoires largement construits.

Il existe en outre des organisations spécialisées qui pourront vous expliquer comment aborder la question. On peut mentionner l’association suisse pour l’aménagement du territoire EspaceSuisse. Elle s’occupe du développement territorial suisse et dispose d’un vaste réseau d’experts.

Le site densipedia.ch, qui présente de bons exemples de développement vers l’intérieur dans des communes suisses, peut également être une source d’inspiration.
5) La densification du milieu bâti est aujourd’hui sur toutes les lèvres. Mais j’apprécie ma maison individuelle et le terrain qui l’entoure. J’ai besoin de mon espace et je déteste le stress induit par la densité. L’État peut-il m’obliger à densifier?
Nous vivons dans un pays libre. L’État ne peut pas vous contraindre à densifier. Depuis mai 2014, la loi sur l’aménagement du territoire prévoit, dans un seul cas de figure, une possibilité d’intervention. Pour lutter contre la thésaurisation de certaines parcelles et éviter que les zones à bâtir ne continuent de s’étendre, alors même que les communes disposent d’importantes réserves de terrains affectés à la construction, les cantons doivent proposer des mesures juridiques aux communes pour endiguer ce phénomène. Les propriétaires fonciers de terrains à bâtir peuvent donc être obligés d’y construire. En cas d’inexécution et passé un certain délai (par exemple 8 à 10 ans), la commune est autorisée à acheter le terrain et à le revendre à quelqu’un qui le construira. Il est aussi envisageable d’attribuer les terrains non construits à la frange du milieu bâti à la zone agricole. Dans sa loi sur les constructions, le canton de Berne prévoit une taxe d’incitation si le terrain n’a pas été construit.
6) Quelles sont les bases légales du développement vers l’intérieur?
La loi fédérale sur l’aménagement du territoire (loi sur l’aménagement du territoire, LAT) et l’ordonnance y relative régissent le développement vers l’intérieur. La Confédération n’ayant qu’une compétence législative en matière d’aménagement du territoire, de nombreux points sont réglés dans les lois cantonales sur les constructions et l’aménagement du territoire. Le plan directeur cantonal remplit également une importante fonction de pilotage.
7) Que signifie au juste «densité»? À partir de quel moment peut-on dire qu’un quartier est dense?
Il est difficile de donner une définition de la densité, d’autant plus qu’il existe diverses catégories de densité. En aménagement du territoire, nous parlons par exemple de «densité constructive» et de «densité d’utilisation».

La «densité constructive» correspond à la relation entre le volume bâti ou la surface de plancher et la surface de la parcelle. Elle est exprimée en indice d’utilisation (indice brut d’utilisation du sol, coefficient d’utilisation, indice de masse, indice d’utilisation du sol, coefficient d’espaces verts), ou elle est définie par les prescriptions en matière de constructions (p. ex. hauteur des bâtiments et espace entre eux).

La «densité d’utilisation» exprime le rapport entre habitants et personnes actives par hectare de zones à bâtir. Avec le développement vers l’intérieur, on vise une plus forte densité d’utilisation, autrement dit davantage d’habitants – et pas forcément une plus grande densité du bâti ou de masse bâtie.

Les plans d’affectation des communes définissent généralement la densité constructive (par le biais d’indices d’utilisation ou des prescriptions en matière de constructions). Il n’est pas judicieux, dans ce cadre, de définir des «densités d’utilisation» puisque les utilisations comme le logement, le travail et les loisirs sont en perpétuelle mutation.

Répondre à la question du moment à partir duquel on peut dire qu’un quartier est dense implique une part de subjectivité. Des densités moyennes en ville sont vécues comme fortes à très fortes dans les communes rurales, alors que des densités élevées en milieu rural sont perçues comme peu compactes en ville. Pour vous faire une idée des différentes qualités de densité, visitez le site densite.ch ou consultez les outils de travail élaborés par les cantons d’Argovie («Dichte illustriert») et de Zürich («Dichtevorgaben umsetzen»).
8) Qu’est-ce qu’une affectation transitoire a à voir avec la densification ou le développement vers l’intérieur?
La densification et le développement vers l’intérieur sont des processus de longue haleine. Cela peut prendre des années jusqu’à ce que les nouvelles prescriptions en matière de construction et d'aménagement du territoire entrent en vigueur. Pour ne pas laisser vides, pendant cette période, des immeubles nécessitant une rénovation ou des bâtiments désaffectés, il peut être judicieux de les mettre temporairement à disposition pour un certain type d’utilisation, comme le logement, le (petit) commerce, la gastronomie ou la culture. Cette mesure contribue à ce que le sol soit utilisé de manière économe et à redonner vie à des quartiers, mais cela aide aussi à focaliser l’attention de la population sur une future zone en développement et à la valoriser à moyen ou à long terme. Il est souvent plus aisé d’obtenir une autorisation pour les affectations transitoires.
9) J’habite en zone de montagne dans un village dont le nombre d’habitants diminue. Au lieu de densifier, la commune ne devrait-elle pas plutôt proposer du terrain à bâtir pour attirer de nouveaux contribuables?
Dans les communes alpines aux structures peu développées, il ne s’agit souvent pas de densification, mais d’aménagement de terrains déjà équipés et classés en zone à bâtir. En soi, cela ne représente pas une densification mais un développement vers l’intérieur et une utilisation économe du sol. Cette mesure permet de conserver des terres cultivables pour l’agriculture et des paysages non bâtis pour les générations futures. Le développement vers l’intérieur offre également des avantages économiques puisque les coûts élevés d’infrastructure et d’équipement liés à la construction peuvent être répartis entre davantage de propriétaires fonciers, ce qui ménage les finances de la commune.

C’est une erreur de penser que la création de nouvelles zones à bâtir a toujours des retombées positives sur le budget communal. Pour les communes, elle implique des coûts d’infrastructure (construction de routes, alimentation en eau et en électricité, évacuation des eaux usées, nouvelles écoles, etc.). À cela s’ajoute le fait que les propriétaires de logements peuvent déduire des impôts les dettes et les charges liées au crédit hypothécaire. Les revenus fiscaux demeurent par conséquent modestes de longues années après la construction de la maison.
Küssnacht Villenquartier
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Faut-il densifier ce quartier? Pour répondre à une telle question, la commune concernée doit définir une stratégie d'urbanisation. (Photo: reportair)
10) Le canton exige que notre commune définisse une stratégie d’urbanisation. Comment devons-nous nous y prendre?
Si le canton exige une stratégie d’urbanisation, il a peut-être édicté un guide à ce sujet qui vous permettra de vous orienter.

Si ce n’est pas le cas, vous pouvez procéder de la manière suivante: tout d’abord, il est dans l’intérêt de la commune de se faire conseiller par un bureau d’urbanisme capable de la soutenir dans cette procédure. Ensemble, ils pourront travailler sur les principes d’aménagement du territoire (population, transports, inventaires, bases légales existantes, etc.), effectuer des analyses sur le terrain et mettre en évidence les potentiels de développement. À ce stade déjà, la commune devrait mettre sur pied un groupe de travail représentatif des milieux intéressés (population, partis politiques, associations, économie, culture) chargé d’une part de débattre des problèmes et des principaux thèmes liés au développement, mais aussi d’axer la discussion sur les qualités de l’urbanisation et du paysage. Est-il nécessaire de créer des logements? Le cas échéant, où et pour qui? Quels sont les quartiers à densifier et ceux à garder intacts? Quel est le potentiel des zones d’activités? Faut-il de nouveaux espaces publics et, si oui, où? Les espaces publics existants sont-ils trop vastes? L'emplacement et la qualité des espaces verts et des espaces ouverts sont-ils adaptés aux besoins des utilisateurs? Les infrastructures de transport répondent-elles aux besoins des différents usagers de la route?

Des objectifs et des mesures concrètes pourront ensuite être formulés pour chaque thème. En plus du contenu rédactionnel, les images constituent un élément important de la stratégie. Le plan stratégique du développement spatial ainsi que les objectifs et mesures de la stratégie d’urbanisation devraient également être débattus avec la population.

La stratégie pourra être adaptée en fonction des réactions du public. Les éléments de la stratégie contraignants pour les propriétaires (car définis à la parcelle près) seront repris dans le plan d’affectation et dans le règlement sur les constructions.
11) Que doit contenir une stratégie d’urbanisation consacrée au développement vers l’intérieur?
Une stratégie d’urbanisation portant sur le développement vers l’intérieur aborde tous les thèmes d’aménagement du territoire mentionnés à la question 10. Elle propose avant tout une analyse du milieu bâti existant. Elle désigne les espaces libres et les quartiers de qualité, de même que les centres de localités protégés qui ne doivent pas être densifiés, ou seulement très légèrement.

L’accent est mis sur les potentialités du développement vers l’intérieur. Idéalement, tous les quartiers sont soumis à un examen systématique. Des mesures de densification adaptées à chaque lieu sont définies. Il ne s’agit pas uniquement d’améliorer l’utilisation des secteurs mixtes ou d’habitation, mais aussi des zones d’activités. Les espaces à développer sont indiqués sur une carte et coordonnés avec les infrastructures de transport.