Densification dans un centre inscrit à l’ISOS

Printemps 2017 à Rüti, dans l’Oberland zurichois. Les oiseaux saluent le retour de la lumière. Une vieille dame revient de sa promenade à travers le nouveau groupe de bâtiments. «Les tulipes qu’ils ont plantées sont magnifiques», se réjouit-elle. Et le lieu est aussi très pratique, car tout ce qui est important se trouve au même niveau. Depuis son appartement protégé, au rez-de-chaussée, elle peut, en s’aidant de son cadre de marche, se rendre facilement à la poste, juste au coin, en suivant le large chemin réservé aux piétons et aux cyclistes. En passant entre les nouvelles constructions puis sur le pont qui enjambe la rivière Jona, on a aussi vite fait de rejoindre les centres commerciaux comme la Migros ou la Coop.

Baptisé «Stadtzentrum Rüti», le nouvel ensemble se trouve en partie dans la zone du centre ancien II et en partie dans une zone centrale de transition au Sud. Avec ses 12'000 habitants, Rüti est depuis longtemps un «village urbanisé». C’est aussi ce qui est mentionné dans l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Un inventaire dont on s’est longtemps à peine préoccupé, à Rüti comme ailleurs, jusqu’à cet arrêt de 2009, qui rejetait les plans initiaux du nouvel ensemble. «Pour nous, cela signifiait un retour à la case départ», se souvient l’architecte et investisseur Beat Ernst.

Tour d’habitation refusée – commune irritée

L’arrêt en surprit plus d’un. Le Tribunal fédéral s’était prononcé contre le plan d’affectation détaillé privé à cause d’un seul objet, un immeuble locatif de 22 m de haut. Les juges fédéraux estimaient que la dérogation à la réglementation de base était trop importante, puisque le règlement sur les constructions et l’aménagement de Rüti autorisait seulement des bâtiments de 9,5 m de haut et avec un toit à deux pans dans la zone du centre ancien II. Mais ce que le Tribunal fédéral critiquait avant tout était le fait que les instances chargées de délivrer l’autorisation n’avaient pas pris l’ISOS en considération. Il avait été tenu insuffisamment compte du site protégé en vertu de l’ISOS.

La commune de Rüti réagit avec irritation. «Lausanne décide ce qui est bon pour la commune», fit-elle savoir dans un communiqué aux médias en 2009. Et ce alors que la commission cantonale pour la protection de la nature et du paysage avait été consultée et que le plan d’affectation détaillé avait été approuvé par l’assemblée communale en 2005, quoique de justesse. La commune déclara qu’il était regrettable qu’un «développement moderne et orienté vers l’avenir» ne soit pas souhaité.

Les plans ambitieux de trois investisseurs

L’architecte et investisseur Beat Ernst, membre du conseil exécutif de la commune depuis 2008. Dans les années 2000, les trois amis, qui ont tous grandi à Rüti, envisagent de réaliser un projet au centre du village. «Nous voulions développer quelque chose de nouveau pour Rüti, au cœur du village, et nous avions vu le potentiel de ce site», raconte-t-il. En 2004, cinq biens-fonds situés dans le centre et sur lesquels se trouvaient des maisons et une ancienne fabrique réaffectée furent mis en vente. Les investisseurs saisirent leur chance. Ils voulaient développer le site avec les artisans et les PME du lieu. L’achat ne posa aucune difficulté. Ensuite, on commença à planifier et à construire par étapes.

Dès le début, il avait été clair que la fabrique – une ancienne usine textile aménagée pour accueillir des cours de danse et de yoga et d’autres activités – serait conservée. À côté, un vaste nouvel ensemble de bâtiments, principalement destiné au logement, devait voir le jour dans un périmètre fermé à la circulation. «On voulait insuffler une nouvelle vie au site et créer aussi un accès vers la rivière Jona, jusque-là presque invisible», explique Ernst.

Le plan d’affectation détaillé prévoyait des bâtiments d’un gabarit plutôt volumineux pour Rüti: dans la zone centrale, quatre immeubles locatifs compacts étaient prévus. Le signe distinctif du nouveau quartier devait être une tour d’habitation à sept niveaux et toit plat avec, à côté, un parking en surface ouvert au public, le tout dans la zone du centre ancien II. Or selon le règlement sur les constructions et l’aménagement, seuls des bâtiments plus bas à toit à deux pans étaient autorisés. Le nouveau parking devait remplacer un ancien parking existant sur le site et destiné à disparaître. L’aménagement du nouveau parking à côté de la tour impliquait de démolir une petite maison construite en 1889, sans caractère particulier.

Le deuxième essai auprès du Tribunal fédéral réussit

Il en advint autrement. La petite maison est encore là, mais la tour n’a jamais été construite. Un voisin, également architecte, a fait recours, par deux fois. À en croire Beat Ernst, c’est la rampe qui devait mener au garage de la tour et le bruit engendré par la circulation qui en est la cause. Le voisin a d’abord contesté la décision de l’assemblée communale, arguant que la majorité en faveur du plan d’affectation détaillé (73 oui contre 70 non) était trop mince pour qu’il puisse être appliqué sans autres. Ce premier recours échoua cependant devant le Tribunal fédéral. Le deuxième, lui, devait réussir: le voisin y arguait que l’ISOS avait été insuffisamment pris en considération et le Tribunal fédéral lui donna raison en 2009. Selon les juges, le plan d’affectation litigieux n’était conforme ni aux exigences de l’ISOS, ni aux dispositions sur la zone du centre ancien II.

L’arrêt surprit d’autant plus la commune et les investisseurs qu’ils avaient consulté la commission cantonale pour la protection de la nature et du paysage lors de la phase de conception. La commission s’était rendue sur le site et avait formulé une appréciation positive en 2004. Un terme manquait toutefois dans son expertise: le mot « ISOS ».

«On pensait que l’ISOS ne s’appliquait qu’aux constructions de la Confédération,» note Ernst. Donc uniquement aux tâches fédérales comme la construction des ouvrages ferroviaires, des routes nationales, des installations militaires et des lignes à haute tension.

Dans leur arrêt, les juges indiquaient que les inventaires fédéraux (selon les art. 1-6 de la loi sur la protection de la nature et du paysage) comme l’ISOS sont aussi importants pour la planification cantonale et communale. Par leur nature, ils sont assimilables à des plans sectoriels et à des conceptions au sens de l’art. 13 de la loi sur l’aménagement du territoire. Les cantons et les communes ont donc l’obligation de prendre en considération les inventaires fédéraux (cf. Recueil de jurisprudence VLP-ASPAN n° 3786). Cette prise en compte de l’ISOS et de la protection du site construit n’avait pas eu lieu à Rüti.

Projet redimensionné – qualité améliorée

Mais que signifie «prendre en considération»? Cette question a été longuement discutée et l’est encore en partie aujourd’hui (cf. interview avec Lukas Bühlmann). À Rüti, les investisseurs ont en tous les cas dû revoir leurs plans. Le projet fut redimensionné. Les hauteurs et les volumes furent réduits et le coefficient d’utilisation de l’ensemble du site passa de 1 à 0,8. La tour prévue dans la zone du centre ancien II fut remplacée par deux maisons plus basses à toit à deux versants et le parking déplacé au sous-sol. Aujourd’hui, c’est un «garage souterrain de luxe», dit Beat Ernst, avec une rampe intégrée dans le volume du bâtiment et 109 places de stationnement, dont 33 destinées au public, financées au moyen du fonds communal pour les parkings, qui avait été alimenté durant des années, mais à peine utilisé.

Beat Ernst, maître de l’ouvrage et architecte, est satisfait de l’ensemble réalisé. Les quatre immeubles locatifs de cinq étages ont pu être érigés comme prévu dans la zone centrale. Ce n’est que dans la zone du centre ancien II qu’il a fallu trouver des nouvelles solutions et adapter le volume. «L’indice d’utilisation me convient», reconnaît Ernst. L’ensemble est rentable.

La petite maison grenat foncé est la nouvelle enseigne du quartier

La vieille petite maison est devenue le point de repère du nouveau quartier. Repeinte dans un élégant grenat foncé, elle contraste harmonieusement avec les nouvelles constructions. La couleur choisie et la rénovation soignée lui ont donné un nouveau charme. «Tout le monde l’apprécie», se réjouit Ernst. Le rez-de-chaussée accueille un petit magasin d’alimentation proposant des spécialités italiennes.

À côté, des clients assis à une table de la terrasse du café «Amici miei» jouissent du soleil printanier. Le bistrot est installé dans une annexe moderne ajoutée à l’ancienne fabrique. Sa réalisation en zone du centre ancien II n’a posé aucun problème au maître de l’ouvrage. L’ancienne usine continue d’être utilisée par les amateurs de yoga, de danse et de sport. Elle rappelle aux habitants le passé industriel du lieu et que, durant cent ans, on a construit à Rüti des métiers à tisser.

Quatre immeubles et une large place accordée au social

Les quatre nouveaux immeubles dans la zone centrale sont principalement affectés à l’habitat. Deux d’entre eux sont loués à une fondation qui offre une prise en charge globale et des «appartements avec service». Les logements de 2½ ou 3½ pièces sont adaptés aux besoins des personnes handicapées. Le rez-de-chaussée d’un des deux immeubles est occupé par un groupe d’habitation avec encadrement, comportant huit chambres. C’est là qu’habite la vieille dame ravie par les tulipes dans l’espace public.

Les maîtres de l’ouvrage ont choisi de jouer avec les couleurs à l’intérieur plutôt qu’à l’extérieur: les cages d’escaliers sont peintes dans des tons colorés intenses, tout comme les garages souterrains.

Les plus belles couleurs sont cependant celles que le soleil printanier fait naître au bord de la Jona, où des écoliers jouissent de leur pause sur les nouveaux gradins construits au bord de l’eau. Ernst et ses partenaires ont offert la bande de terrain le long du canal à la commune, qui a aménagé les rives. «Avant, la Jona était presque invisible et inaccessible. Aujourd’hui, ses bords offrent un lieu de détente pour tous», dit Ernst.

Que conseille-t-il aux communes? «Elles devraient faire appel suffisamment tôt à un expert pour accompagner le travail de l’architecte». L’architecte doit faire preuve d’ouverture d’esprit et être prêt à adapter ses plans jusqu’à ce qu’ils conviennent, aussi en tenant compte des inputs externes.

Aujourd’hui, le maître d’ouvrage Ernst construit des ensembles de bâtiments d’échelle plus petite. Pas loin du «Stadtzentrum Rüti», des ouvriers et des machines sont à l’œuvre sur un nouveau gros chantier. «On sent un nouvel élan», dit Ernst. Et il entend par là non seulement ses projets, mais tout Rüti.

Source: INFORUM 2/2017, Le périodique du développement territorial suisse (Ed.: EspaceSuisse).

Monsieur Bühlmann, l’arrêt Rüti de 2009 concernant l’ISOS vous a-t-il surpris?

Non. En tant que juristes spécialisés, nous savions que la question de l’importance de l’ISOS dans la planification communale finirait par arriver tôt ou tard devant le Tribunal fédéral. Plusieurs années auparavant, VLP-ASPAN (= EspaceSuisse) avait déjà expliqué dans deux publications sur les inventaires fédéraux que ceux-ci ont un certain poids non seulement dans l’accomplissement des tâches fédérales, mais aussi dans l’accomplissement des tâches cantonales et communales. Lorsque l’arrêt est tombé en 2009, j’ai aussitôt su qu’il s’agissait d’un arrêt de principe (leading case) qui allait avoir d’importantes répercussions.

Beaucoup d’autorités communales ont réagi avec consternation.

Oui, certaines avaient l’impression que l’on ne pourrait désormais plus rien construire au centre des localités. Mais ce n’est pas le cas. Un développement du bâti reste possible pour une grande partie des périmètres inscrits à l’ISOS. L’arrêt du Tribunal fédéral dans le cas de Rüti était aussi très différencié. Une partie du projet contesté a été jugée conforme à l’ISOS, une autre non, ce que la Haute Cour a justifié avec des arguments solides.

L’arrêt précise que l’ISOS doit être pris en considération non seulement par la Confédération, mais aussi par les communes, par exemple en cas de changement d’affectation ou d’augmentation du degré d’utilisation. Mais que signifie «prendre en considération»?

C’est une question difficile. Ce qui est certain, c’est que le Tribunal fédéral exige des communes qu’elles tiennent compte de l’ISOS. L’ISOS est une base de planification: un inventaire qui montre la signification historique et la valeur patrimoniale à protéger d’ensembles bâtis et de leur environnement. L’évaluation est réalisée par des experts et les communes doivent l’intégrer dans leur pesée des intérêts. À la fin, c’est à elles de décider ce qui est pour elles le plus important: modifier ou sauvegarder? L’ISOS n’exclut pas fondamentalement les démolitions, il y a différentes catégories de protection (cf. encadré).

La protection va plus loin dans le cas des tâches fédérales que dans celui des tâches communales: dans l’exécution de ses tâches, la Confédération à l’obligation de conserver intacts ou de ménager autant que possible les objets inscrits à l’inventaire. Pour les communes, l’ISOS n’a pas une telle portée. Elles ne doivent pas justifier les atteintes à des objets de l’ISOS en disant qu’elles relèvent d’un intérêt national, alors qu’une telle justification est requise pour les tâches fédérales. Mais les communes doivent tenir compte de l’ISOS et le prendre en considération avec le plus grand sérieux. En cas de projets de nouvelles constructions, elles doivent par exemple examiner s’il n’existe pas des variantes mieux adaptées au site.

Mais l’ISOS ne concerne pas seulement les projets de construction …

Effectivement, et c’est pourquoi l’ISOS doit être pris en considération beaucoup plus tôt. Dans l’idéal, lorsque les communes élaborent leur conception directrice, par exemple un plan directeur du développement urbain ou un plan directeur communal. Elles définissent dans ces documents stratégiques les zones de croissance et les zones de densification et il est certainement peu recommandé de prévoir la densification la plus forte dans un site inscrit à l’ISOS. Tenir compte suffisamment tôt de l’ISOS permet d’éviter des conflits et des frustrations.

Que recommandez-vous encore aux communes?

Je leur conseille aussi de faire appel suffisamment tôt à des experts, par exemple au service des monuments historiques du canton. Il peut être aussi utile de proposer aux propriétaires fonciers des conseils en matière de construction. Les communes peuvent ainsi sensibiliser les acteurs qui veulent construire au site, de manière à ce qu’ils développent d’emblée des projets compatibles avec celui-ci. Ils éviteront ainsi des litiges juridiques et des coûts inutiles.

Les petites communes disent qu’elles n’ont pas les ressources nécessaires pour faire appel à des experts ou mandater l’établissement d’une conception directrice. Que leur répondez-vous?

Aujourd’hui, les communes, même petites, doivent établir une conception directrice. Cela fait simplement partie d’un aménagement local de qualité. Et ce d’autant plus lorsqu’elles possèdent un site inscrit à l’ISOS. Un aménagement local bien pensé permet de réduire le potentiel de conflit et d’éviter des ennuis ultérieurs. Faire appel à des professionnels a certes son prix, mais de nombreuses communes, aussi des petites, dépensent beaucoup d’argent pour l’équipement et les infrastructures. Il doit donc être aussi possible d’investir un peu dans la qualité du site.

Chaque commune devrait se demander si elle ne veut pas mettre en place un conseil consultatif d’experts externes qui peut la conseiller en cas de demande de construction importante ou délicate. Cela ne coûte pas beaucoup d’argent.

Un site inscrit à l’ISOS est-il plutôt une malédiction ou une chance?

Justement compris, c’est une chance. Mal compris, une malédiction. S’il est bien compris, il contribue à la qualité du milieu bâti. L’ISOS aide à comprendre les structures qui font la particularité d’un lieu – les relations entre les places, les bâtiments, les espaces non construits et les rues. En reconnaissant et en développant ces valeurs, on crée de la qualité. De la qualité pour les personnes qui vivent ou qui séjournent dans ce lieu.

Prendre en considération l’ISOS a aussi un avantage pratique, puisque les projets de densification qui tiennent compte des structures existantes sont mieux acceptés par la population.

Et lorsqu’une commune, après avoir pris en considération l’ISOS, opte pour une modification?

Dans ce cas, elle doit fournir des bonnes raisons expliquant pourquoi cette modification représente la meilleure variante. L’ISOS oblige la commune à aborder de manière consciente les enjeux patrimoniaux liés au site construit. La commune dispose cependant d’une certaine marge d’appréciation, comme l’a confirmé l’arrêt du Tribunal fédéral dans le cas du quartier de villas «Steig» à Schaffhouse. Le Tribunal fédéral a reconnu que la commune a pris en considération les bâtiments protégés et leur environnement et qu’elle a, sur cette base, trouvé une solution raisonnable pour la densification dans ce quartier.

Le Tribunal fédéral n’intervient que si la commune n’a pas tenu sérieusement compte de l’ISOS. Lorsqu’il remarque que quelque chose a été passé sous silence et que le site construit n’a pas été sérieusement pris en considération.

La revue d’architecture «werk, bauen + wohnen» craint que l’ISOS fasse obstacle à un «véritable renouvellement urbain» et que l’on construise des copies de l’ancien.

Ce risque est bien réel. De tels exemples existent. Mais il y aussi des exemples qui montrent qu’un développement du bâti est possible. Les sites construits protégés ne sont cependant pas forcément les lieux idéaux pour un véritable renouvellement urbain, mais plutôt les friches industrielles ou les zones de maisons individuelles ou plurifamiliales construites durant la seconde moitié du siècle dernier et dépourvues de tout charme urbain.

Vous êtes souvent en contact avec les conseils exécutifs et les planificateurs. Leur attitude par rapport à l’ISOS a-t-elle changé?

Nous recevons presque chaque semaine des demandes sur le thème «ISOS et densification». Les communes s’adressent à nous soit par nécessité, parce qu’elles ont affaire à des conflits, soit parce qu’elles souhaitent vraiment faire quelque chose pour le site construit. Certaines communes réalisent qu’elles doivent faire attention si elles ne veulent pas complètement détruire l’identité de leur milieu bâti. La commune de Lachen SG, par exemple, devait traiter une demande de construire délicate au cœur de la localité et cherchait de l’aide. Elle souhaitait trouver une ligne directrice claire dans sa gestion des projets de nouvelles constructions, pour ne pas s’exposer au reproche d’agir de manière arbitraire en cas de refus. Une attitude claire de la part des autorités aide aussi le maître d’ouvrage, car elle crée une sécurité en matière de planification.

Un autre exemple est Brunnen, dans la commune de Ingebohl SZ. Elle aussi a dû faire face à des litiges autour de projets de nouvelles constructions dans un périmètre inscrit à l’ISOS. Elle a donc fait appel à un professionnel – Christian Wagner, de la haute école de Coire – pour établir des nouvelles bases pour la révision de l’aménagement local, à savoir une réglementation sur la façon de gérer l’ISOS dans le nouveau règlement sur les constructions et l’aménagement. La commune s’est rendue compte qu’elle doit déjà aborder cette question dans le cadre de l’aménagement local.

Connaissez-vous des communes qui ont depuis toujours une approche constructive de l’ISOS?

La petite ville de Sempach LU est un exemple. Elle a été récompensée par le prix Wakker 2017 pour avoir développé avec soin et une approche moderne ses centres historiques d’importance nationale. Elle dispose notamment d’un règlement sur les constructions très précis, qui montre où sont les bâtiments de valeur, organise des concours d’architecture et a mis sur pied une commission d’experts indépendante compétente.

Quel rôle jouent les cantons?

Les cantons peuvent sensibiliser les communes à l’ISOS dans leur plan directeur. C’est ce que fait par exemple le canton de Fribourg, où la prise en compte de l’ISOS dans l’aménagement local est obligatoire. Par ailleurs, les cantons doivent veiller à ce que l’ISOS ait été adéquatement pris en considération lorsqu’ils vérifient les plans d’affectation. Mais l’ISOS concerne en priorité les communes; elles doivent en tenir compte.

Interview: Annemarie Straumann